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造就边界清晰的“双强体制”

2019-02-16 05:40
来源: 经济参考报
编辑:东方财富网

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  新时代改革开放,应建设“强政府+强市场”体制。

  “强政府”,不是指干预经济多、干预力度大、干预手段多的政府,而是坚守自己的公共调节职能,坚定不移地控制住自己不干预微观企业经营和投资冲动的政府,是坚守政府理性边界、只做适合于自己在市场经济中的角色的政府。

  “强市场”,不是市场调节覆盖一切,也不是过度推进市场化,而是在不出现外部性的经济活动中,利用价格机制和供求规律作为资源配置的决定性机制。

  党的十八届三中全会提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革开放四十年来,中国经济创造世界奇迹,就是沿着这个逻辑全面深化改革的结果,就是正确地处理政府与市场的关系的结果,使市场在资源配置中起决定作用的结果,也是更好地发挥政府作用的结果。

  正确处理政府与市场的关系是改革开放的宝贵经验

  在过去四十年中,从政府与市场关系的视角来看,中国的改革开放可以划分为三个阶段:第一个阶段就是20世纪70年代末至80年代末。我国经济体制改革在这个阶段的提法,是计划经济为主、市场调节为辅。第二个阶段从1992年开始,一直延续到中国加入WTO之前。在这个时期,我国对经济体制进行了以市场为取向的大幅度改革,改革从此进入了计划与市场有机结合——计划调节市场、市场引导企业这样一种新的经济模式。第三个阶段,就是在中国加入WTO后到现在这段时间,我国对经济体制改革有了新的提法,即改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

  无疑,中国过去四十年的改革开放总体上是非常成功的。但是,也要看到仍然有一些缺点和不足。这与政府与市场关系的处理不够好有直接关系,有的表现为市场取向的改革不足,有的则表现为市场取向的改革过度。前者如过去我们的改革,虽然多次涉及政府机构调整,但是始终是在政府机构内部进行剪裁撤并,没有真正向企业、市场、民间、个人和社会横向放权,这种市场化改革不足是政府经常越位、错位、不到位现象发生的直接原因。后者如某些主要应该由政府承担、不应该主要推向市场的领域和活动,如一些基础教育、基本居住、医疗卫生养老等的过度市场化。

  当前中国经济中急需要攻坚克难的风险和问题,也是主要由市场取向的改革不足,或政府功能不到位引起的。前者如我们在商品市场化配置改革方面进步迅速,但是在关键的要素市场化配置的改革方面,却长期迟缓和推进不足。后者如本应该充分发挥政府作用的市场监管、扶贫、生态环境保护等领域。

  根据中国国情和改革开放四十年来的经验教训,我们需要把地方政府“为增长而竞争”的机制,改造为“为高质量而竞争”的机制。建设这种竞争模式和机制,是为了贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的具体行动。在新一轮扩大地方政府自主权的背景下,矫正过去地方政府竞争的目标函数、为中国经济重塑新动力,是推进全面深化改革的一项极其重要的选择。为此要通过对统计体系、标准体系、绩效评价、政策体系等创新,以新发展理念修正地方政府竞争的目标函数及其构成。

  新阶段市场和政府应充分发挥各自作用

  实践真知、理论逻辑和历史视野的分析都告诉我们,作为发展中的大国经济体,政府与市场的关系的处理,总体上必须服从生产力的发展阶段:在收入较低的贫困阶段,经济体系处于赶超发展阶段,增长速度压倒一切,这时市场功能残缺,政府的作用可以大一些;在进入小康阶段,小康型需求对应的大多是重化工业产品,具有较大的规模经济性,这时集聚资源的要求推动着政府实施有效的产业政策,引导企业在形成战略性的支柱和主导产业中发挥更大的作用;在进入对发达国家的基本现代化的追赶中,因创新发展、民生福祉、生态环境等均衡发展的需要,纠正产业政策长期运行所造成的失衡,放到十分重要的地位,这时需要市场在资源配置中发挥决定性作用,但是也需要政府在自己的职能范围内发挥更好的作用。

  在现阶段,全面小康的目标即将实现,中国由速度经济追赶,开始进入了在发展质量上全面追赶西方工业化国家的阶段。在这个新时代,政府与市场的关系的选择和处理,市场和政府都弱的体制模式必然导致丢失国家现代化的重大机遇;同时市场弱、政府强的体制模式,不适应高质量发展的复杂要求,也是不可行的;而政府弱、市场强的体制模式,不利于实施经济与非经济领域的均衡战略,不利于纠正市场的缺陷,最终也不利于现代化发展。最理想的政府与市场之间的关系模式,应该是它们都能够在各自的领域中形成强势特征的运行机制,即市场在营利性的经济活动领域强,而政府则在非营利性的监管、社会、文化、民生、环境等领域强。这种双强的格局,在领域上是不能有交叉的,否则强势的政府必然会替代市场。具体来说就是:

  “强政府”,不是指干预经济多、干预力度大、干预手段多的政府,而是坚守自己的公共调节职能,坚定不移地控制住自己不干预微观企业经营和投资冲动的政府,是坚守政府理性边界、只做适合于自己在市场经济中的角色的政府。就政府行为动机来说,相对于干预经济,“控制住自己不干预“是更加困难的行为,是更强势的政府。通过取消和下放行政审批的内容,政府可以从繁杂的微观事务中退出,将更多的精力放在强化宏观管理上,为市场和社会提供优质的公共服务和外部经济性。

  “强市场”,不是市场调节覆盖一切,也不是过度推进市场化,而是在不出现外部性的经济活动中,利用价格机制和供求规律作为资源配置的决定性机制。经济发展的主体力量在市场,企业和民众才是创造财富的主体。通过保护市场主体的合法权益和鼓励公平竞争,激发社会成员创造财富的积极性,增强经济发展的内在动力。在底线范围内放宽宏观经济指标的波动区间,充分调动经济体的自我修复能力,遵循经济基本规律,强化竞争机制和减少垄断领域,重点在金融领域大力推进价格体系改革,扩大市场调节范围。在投资规模较大的重点领域,例如基础设施建设、保障房建设等方面,多运用价格调节杠杆,放宽市场准入吸纳更多社会主体参与,政府退出部分市场空间,让社会提供服务,公平处理国有企业和民营企业在市场重点进退关系,预留市场盈利空间,鼓励创新商业模式。

  新时代的改革开放要处理好三方面关系

  新时代的改革开放,在“强政府+强市场”的双强体制模式下,需要处理好一系列的关系问题。主要包括效率与公平的关系,政府、社会、市场的关系,国内与国外的关系。

  第一,效率与公平的关系。经济发展到当前水平之后,应如何处理好收入分配问题?在过去效率优先、兼顾公平的发展模式下,我国居民的收入差距逐步拉大。在新时代的共享性发展理念下,可以通过“双强体制模式”来逐步纠偏。其中,提低限高的分配和再分配策略,需要强大的政府职能来支撑。提低,不仅仅是要适当增加低收入者的收入水平,更重要的是要完善和提升居民的社会福利水平。居民在公共设施上平均享有的福利,在医疗、教育、基本住宅、养老等方面的支出减少,就等于增加了他们的收入,等于平均地提升了他们的富裕程度。限高,则需要在调高个人所得税起征点的基础上,堵住少数高收入者的漏税渠道,对其进行有效的再分配调节。另外一个就是要大力培育中等收入群体。这除了要用国家税收制度调整外,关键是靠市场、民间、企业的功能发挥。我们应该提倡、鼓励发展那些具有较强经济实力的企业进行内部分配改革,如鼓励员工持股、采取首席技工制度、鼓励技术作价入股等等,鼓励这些企业为“中国中等收入群体崛起”做贡献。

  第二,政府、社会、市场的关系。如何厘清三者的边界、界定好各自的功能,是未来推进实质性改革的重要内容。传统改革的发力点是重建中央与地方的关系,实质上是中央向地方的纵向分权。在纵向改革取得突破性成就之后,没有紧接着由纵向改革路径转向横向改革路径,没有实现从纵向分权逐步向横向放权过渡,没有使改革真正涉及政府与社会、市场、企业、公民个人的关系,没有逻辑地让后者担负起应尽的发展责任,因而这些受压抑的主体的活力不可能充分发挥,既缺少来自这些主体的发展动力支持,也使政府规模在改革中越做越大。这是过去纵向改革中集权与分权问题无解的本质原因,也为我们破解这个难题指明了正确方向。发展权向社会、民间、市场、企业、个人不断下放,才能塑造出独立的有能力承担发展责任的主体,才能说全面深化改革取得了实质性的、突破性的成就。改革的这种道理并不深奥。过去在民间、市场、社会组织发育不足、功能残缺的条件下,政府难以放手实施这种实质性改革,无法让其承担资源配置和各种治理的功能,最后只能再次由政府承担起它自身不应该、不能够和不足以承担的各种社会经济职能。为了促使纵向改革尽快转向横向改革,基本对策是要改革政府职能和机构、放松市场和社会管制、培育替代政府配置资源功能的各种横向组织等。推进这些改革与推进国家治理体系和治理能力的现代化的改革总目标是一致的。

  第三,国内与国外的关系。中国未来的全球开放体系如何建设?这也需要我们正确处理政府与市场的关系。总的原则是要把过去由政府创造非均衡竞争优势的政策取向,转向以创造公平竞争市场环境的政策取向。这是中国顺应新型经济全球化的时代潮流,在开放条件下建立大国间关系、促进高水平开放所做出的重大战略抉择。过去中国在短缺经济的背景下,为了实现快速的经济增长,满足人民群众不断增长的物质文化生活需要,经常利用产业政策手段扭曲资源配置,把资源集中到特定的重要部门使用,造成国内不同所有制企业的政策环境不均等,还使同一经济主体在不同的区域处于不同的政策环境。过去的这种产业政策适应了我国作为发展中大国经济的总体特征,总体上看也是非常成功的。但是中国现在已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国。40年来,中国人民生活从短缺走向充裕、从贫困走向小康,因此非均衡发展的赶超型产业政策,对于建设新型的国内与国外的关系来说,可能不再适用,应该做出较大的调整。在新时代高质量发展目标的驱动下,过去那种相对封闭的以培育新兴产业、增加生产能力为导向的赶超型产业政策,急需转向以竞争政策为基础的高水平开放格局。这是中国坚定走市场取向改革道路的重要体现,是扩大对外开放、创造内外企业公平竞争环境的重大举措。第一,当前急需要由市场准入限制,逐步转向大幅度放宽市场准入管制,增加经济的竞争性,为民众提供更多的高质量的商品和服务,为消费者增加更多的选择性。第二,当前急需要由政府制定优惠政策吸引投资,逐步转向为企业投资创造更有吸引力的环境。第三,当前急需要由模仿创新发展,逐步转向以知识产权保护为重点的自主创新发展。第四,当前急需要从鼓励出口导向,逐步走向主动利用内需来扩大进口,吸收全球最先进的生产要素为我所用。改革开放四十年来的实践充分证明,中国经济不怕放开,不怕竞争,但是怕封闭。

(文章来源:经济参考报)

(责任编辑:DF387)

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